Le mythe de l’engagement citoyen dans les favelas brésiliennes

(Ce texte a fait l’objet d’une communication au 5e colloque science-société sur la participation des citoyens organisé par l’institut du nouveau Monde et le GRIPVECS de l’Université d’Ottawa à Montréal, les 8 et 9 mai 2012.)

Les mouvements sociaux post-dictature du Brésil des années 80 n’ont pas émancipé les favelas autant qu’on le croit. Leur situation d’exclusion favorise en réalité une superposition de rapports de domination entre favelados, leaders communautaires et acteurs extérieurs basés sur des enjeux de pouvoir et de différenciation individuelle. Cette logique de la vie quotidienne en situation d’exclusion, contraint les favelados à l’aliénation et au conformisme et affecte profondément la conscience identitaire. Les exigences éthiques nécessaires à l’émergence d’une conscience citoyenne reposent tant sur les aspects inégalitaires et informels de la société brésilienne que sur la capacité des favelados de prendre conscience de leur besoin de reconnaissance.

La démocratie citoyenne subit dans les pays occidentaux une érosion qui tend à réduire le nombre et la diversité des citoyens impliqués à la définition des valeurs de leur collectivité. Au contraire les jeunes démocraties latino-américaines, surtout le Brésil, sont généralement vues comme des exceptions et il n’est pas rare de trouver dans la littérature des propos valorisant l’intensité de la participation brésilienne[1]. Au caractère trop souvent expérimental et réduit des cas européens[2], on oppose la longévité des pratiques brésiliennes et leur apparente légitimité politique. Les problèmes de l’abstention des classes populaires et la faible participation en général sont de même comparés à la popularité des cas brésiliens et à leur capacité à mobiliser les quartiers les plus défavorisés.

Ce dernier point mérite toutefois d’être observé avec plus d’attention. Dès la fin des années 70, avec la détente du régime militaire, d’importants mouvements sociaux commencent à exiger la sortie du régime dictatorial et davantage de justice sociale, plaçant la citoyenneté au centre d’un nouveau modèle démocratique. C’est ainsi que surgissent, aux côtés d’intellectuels et syndicalistes, ces nouveaux représentants[3] des quartiers périphériques[4]. S’organisant au niveau national et militant pour la reconnaissance des droits à l’occupation du sol, à la citoyenneté, ils ont fortement contribué à mettre en place l’agenda politique participatif du pays[5] à partir des années 90. Sur le plan symbolique, ils ont aussi permis de briser les préjugés des tenants de la marginalité qui soutenaient que les habitants des favelas (les favelados) n’avaient aucune conscience politique[6].

Ce nouveau phénomène social a donné lieu à de nombreux travaux sur la citoyenneté des favelados, leurs capacités revendicatrices, mobilisatrices, leur engagement politique devenant capable de peser au niveau national sur l’élaboration des politiques publiques[7]. Cet engouement à la révélation d’une nouvelle forme de citoyenneté, fait toutefois oublier que ces mouvements sociaux populaires ne sont le fait que d’une proportion infime de favelados, une sorte d’élite politique, et ne traduisent en rien la perspective d’un engagement citoyen généralisé des exclus.

Cette communication se propose de discuter la logique de construction de la conscience citoyenne au sein de la favela, ou plutôt, par la négative, de décrire les mécanismes qui limitent l’émergence de cet engagement. En contrepieds des fréquentes approches macrosociales, le but est ici de réinscrire le phénomène dans le contexte social et politique quotidien de la favela avec une perspective historique. Une sociologie de l’engagement politique en situation d’exclusion, ramenée au cas de la favela, qui s’inscrit dans un projet de recherche plus général évaluant la contribution des processus participatifs à la redémocratisation du Brésil. Il s’agit de comparer des résultats d’enquêtes à deux époques radicalement différentes pour en dégager les évolutions mais aussi les constantes. D’un côté ceux des années 50 à 70[8] (époque pré-mouvements sociaux, contexte autoritaire de forte marginalité sociale), les premiers travaux sociologiques et anthropologiques de terrain réalisés sur l’organisation politique et sociale des favelas de Rio. De l’autre des travaux contemporains, (époque post-mouvements sociaux, post redémocratisation, contexte de participation et de consolidation des droits sociaux) en comparant des publications[9] à une étude de terrain réalisée cette année à Belo Horizonte[10]. Malgré l’indéniable développement qu’ont vécu les favelas ces trente dernières années, certains phénomènes sociaux tendent à perdurer.

1. Les termes de l’exclusion urbaine au Brésil

a. La favela ou l’exclusion brésilienne en pratique

Les termes de l’exclusion entre Europe et Amérique Latine diffèrent fondamentalement. Alors que dans les Etats-Providence européens on l’explique comme la dégradation d’un modèle social protecteur conçu sur des bases universelles, la notion d’exclusion en Amérique-Latine semble au contraire faire partie de l’organisation sociale des Etats depuis toujours. Il s’agit d’une lacune historique inhérente et non d’une perte, dans la mesure où l’universalisation de la citoyenneté entre les individus n’a jamais eu lieu. Au Brésil l’exclusion sociale est vue comme une action de mise à l’écart délibérée, l’expression des contradictions du système capitaliste néolibéral globalisé. Cette vision marxiste de l’exclusion prédomine encore aujourd’hui dans la littérature brésilienne[11].

Les classes dominantes cultivent l’idée d’un secteur public inutile, voire encombrant, convaincues que c’est l’Etat qui doit dépendre d’elles. Une position hégémonique voire totalitaire qui légitime l’exclusion et considère les droits sociaux, droits du travail ou la protection sociale, comme des coûts superflus facteurs de misère et de pauvreté. Dans ce contexte, la politique publique de l’Etat ne peut que se réduire à une politique d’inclusion précaire et marginale, vouée à l’unique organisation du monde social au fonctionnement efficace du capital[12].

Cette exclusion sociale ne se limite donc pas à un blocage des mécanismes de redistribution comme en Europe. Elle va bien au-delà de la privation de biens sociaux car elle atteint la reconnaissance de la citoyenneté. Une citoyenneté brésilienne qui dépourvue d’universalité, s’exprime soit dans l’excès soit dans le déni. D’un côté les citoyens inclus membres d’une overclass dominante ou hypercitoyens, tournés vers leurs préoccupations auto-ségrégatives et de l’autre les non-citoyens exclus, dépourvus de droits, victimes de la spoliation urbaine[13]. Une démocratie imprégnée d’exclusion puisque l’expression autonome des exigences politiques n’est pas égalitaire au Brésil. Ce n’est pas tant la structure légale de l’Etat qui est en cause, mais les conditions de mise en œuvre de ses règles, trop influencées par les rapports de pouvoir[14] et l’informalité des pratiques administratives.

Selon les principes de l’urbanisation capitaliste, chacun cherche à s’attribuer le meilleur espace en fonction de ses capacités compétitives, les marginaux étant ceux qui n’obtiennent que le résidu[15]. L’implantation des services publics de base le prouve. Cette privation de droits citoyens a de multiples effets sociaux liés à l’emploi, le logement, l’éducation, la santé, la mobilité, eux-mêmes à l’origine d’effets plus individuels voire psychologiques sur la participation aux activités collectives, la conscience de sa propre identité, etc.

La société brésilienne s’accepte ainsi pleinement dans cette dualité. Depuis un siècle celle-ci se traduit physiquement et symboliquement par la frontière qui sépare la favela des autres quartiers. On entend par favela un groupement de cabanes ou maisons précaires, densément peuplé, dépourvu d’organisation urbaine et de service public de base et localisé sur des terrains en friche, généralement à risque (bordure de cours d’eau ou sommets de collines)[16]. A Rio de Janeiro[17], la part des favelados est passée de 7% en 1950 à 22,2% en 2010, son taux de croissance ayant toujours été plus ou moins supérieur au double de celui de la population globale de la ville. Globalement les favelas concentrent une population plus jeune, plus noire et légèrement plus masculine. Le niveau de scolarité y est radicalement plus bas que dans n’importe quel autre quartier populaire de la ville. Les différences socio-professionnelles sont également importantes[18].

b. Des années 70 à nos jours : évolutions et constantes structurelles

Si ce référentiel macrosocial de l’exclusion reste paradigmatique et tend même à s’accentuer depuis la montée en puissance du capitalisme de nettes améliorations sont à observer dans les favelas. Dans la continuité des revendications sociales et plus encore avec l’arrivée au pouvoir du parti des travailleurs en 2003[19], le statut informel de la favela a été reconnu et d’importants programmes d’urbanisation et d’interventions sociales spécifiques ont été lancés pour y améliorer les conditions de vies. Parmi eux, le budget participatif (BP), processus municipal encourageant la population à s’organiser pour décider elle-même des actions d’améliorations à financer chaque année. Bien que les actions éligibles soient de relative faible portée, la continuité du processus sur plus d’une décennie produit des effets notoires. A Belo Horizonte aujourd’hui la quasi-totalité des favelas ont l’électricité et l’eau courante, et seuls quelques chemins de terre subsistent encore. Les maisons n’ont pas encore de titre de propriété mais des outils juridiques existent aujourd’hui pour reconnaître le droit à l’habitat. Mis à part l’impôt foncier les favelados payent leurs factures normalement et peuvent avoir accès à un emploi légalisé.

Une intervention massive des pouvoirs publics qui n’aurait pas été si efficace sans l’impressionnante croissance économique que vit le Brésil depuis moins d’une dizaine d’années. Un phénomène très récent qui marque puissamment le contexte de la favela. L’accroissement du pouvoir d’achat réduit les différences économiques et permet de masquer plus facilement les autres. L’accès à l’école s’améliore et rend les frontières plus perméables, la perspective d’un futur encore meilleur où les opportunités se multiplieront semble s’être installée dans la plupart des esprits.

Un phénomène qui tend à réduire les différences entre favela et bairro[20] populaire. Si les inégalités sociales criantes de la société brésilienne restent plus que jamais présentes dans l’application du droit, l’accès aux services publics ou la simple discrimination de l’individu, les problèmes semblent moins se concentrer sur un « objet favela », que sur des facteurs plus transversaux tels que la classe sociale, la couleur de peau, la délinquance qui, même si la favela les cumule, se retrouvent aussi ailleurs.

Ce tableau introductif montre les évolutions notoires qui ont transformé la représentation de la favela. Malgré cela, elle maintient des caractéristiques et une organisation très spécifiques qui ne semblent pas avoir particulièrement évolué depuis une cinquantaine d’années. En reprenant les principaux piliers d’une organisation politique communautaire (représentants, organisation collective et identité citoyenne), les trois chapitres qui suivent s’appliquent à décrire la logique contradictoire qui limite l’émancipation citoyenne.

2. Le leader communautaire : entre mobilisation et statut quo

a. Le profil du leader

L’existence d’une hiérarchie sociale et fonctionnelle au sein des favelas est relatée dès leur apparition. Dans les années 60 et 70 cette division sociale était surtout due à des différences économiques. Le sociologue brésilien Luiz Antonio MACHADO DA SILVA parle ainsi d’une bourgeoise favelada, généralement plus qualifiée et plus aisée qui détenait le pouvoir de la favela par sa capacité à contrôler les ressources collectives. Ayant généralement les moyens de vivre en dehors de la favela, ces quelques individus préféraient y rester et continuer à jouir de ce statut privilégié, au milieu d’une population n’émettant aucune résistance. Plus engagés politiquement et mieux informés, c’étaient également eux qui géraient l’organisation politique de la communauté, prenaient les décisions stratégiques entre pairs et maintenaient leur autorité au travers de relations clientélistes avec les habitants échangeant aide ou faveurs contre appui politique. Une organisation à tendance tyrannique[21] due à l’absence presque totale du contrôle social des habitants.

Le profil du leader communautaire s’est spécifié avec l’apparition des associations communautaires et l’organisation des luttes sociales à la fin de la dictature militaire. Leur rôle s’est constamment étendu des années 50 à la fin des années 90. Ces organisations citoyennes émergent à Rio, d’abord sous forme d’initiatives isolées et visent à représenter les favelados devant les institutions, défendre leurs droits et former à la citoyenneté. A partir des années 60 les grandes villes les promeuvent comme interlocuteurs privilégiés avec les favelas et conditionnent la mise en place de projet de développement urbain et social à l’existence d’une telle structure, dans l’idée de stimuler l’organisation collective et rationaliser les échanges (participation des favelados à l’élaboration des projets mais aussi lutte contre les pratiques clientélistes). Elles deviennent également l’élément mobilisateur de base de l’organisation des mouvements sociaux, faisant le lien entre les articulations municipales puis nationales et la population.

A partir de la fin des années 80, ce sont encore elles qui coordonnent la mise en œuvre du budget participatif dans la plupart des villes. Le leader, souvent président de l’association ou membre actif, en plus de mobiliser, devient stratège dans le choix des opérations à solliciter et représentant de la communauté dans les débats précédant le vote populaire[22]. Les programmes sociaux allant se spécifiant, les leaders acquièrent progressivement la connaissance des mécanismes administratifs de financement, du pilotage de projet, de négociation. Ils sont aujourd’hui les intermédiaires entre favelados et institutions publiques à la fois porteurs d’informations descendantes et de requêtes ascendantes, impliqués dans le développement de la communauté. Une représentation qui tend vers l’informel où l’efficacité de l’implication pèse souvent davantage que le statut formel.

b. Le rapport leader / habitant : unité de mobilisation et de dépendance

Aujourd’hui la relation leader/habitant est l’unité de développement de base de la favela. Le rôle du leader est de recueillir les doléances, les besoins rencontrés par les habitants et de les faire remonter pour tenter de les résoudre. Un bon leader se distingue donc non seulement par sa capacité à apporter des solutions, mais aussi à être là, disponible, à l’écoute. Cette relation réside avant tout sur un rapport de confiance avec l’habitant. Celui-ci s’adressera à lui, le reconnaîtra comme leader, parce qu’il sait que ce dernier est en mesure de l’aider. La crédibilité mobilisatrice des leaders dépend ainsi de leur potentiel de légitimation auprès de la population mais se construit de manière individuelle. C’est parce que le leader développe ces rapports de confiance et d’assistance avec une multitude d’habitants concernés par les mêmes problèmes que la mobilisation s’installe. La stratégie du leader en vue du BP revient à savoir identifier les opérations pertinentes à réaliser, par leur nécessité mais aussi par la quantité de personnes potentiellement mobilisables pour l’obtenir.

La participation des habitants est mue quant à elle par différents facteurs : le besoin de s’unir, de faire du nombre pour peser dans le vote final mais aussi la certitude que le leader qui les représente sera capable de les défendre et de plaider leur cause. Car s’ils manquent de connaissance sur les règles et modalités du processus, ils savent par contre pertinemment que leur leader est là pour correr atras des opérations, trazer bénéficio et satisfazer a comunidade[23]. C’est en réalité une participation relativement passive qui se dessine. L’habitant émet une doléance, se mobilise lorsqu’il faut participer mais reste totalement dépendant des directives du leader. Ce même leader qui est partout, bien au-delà du dispositif participatif, s’occupe de tout type de problème quelle que soit la thématique (de l’assistance médicale au problème de facture), même les plus intimes (la dimension spirituelle est accentuée par le fait que nombre de leaders sont aussi pasteurs, surtout évangéliques).

Il est impressionnant d’entendre les habitants le décrire. Une figure bienfaisante et protectrice, fidèle et dévouée. Certains le comparent à un père, un pasteur, un médecin. Il est pour d’autres le « président de la favela », admiré pour son pouvoir d’influence qui pour eux irait jusqu’à Brasilia. En somme une figure paternaliste aux capacités clairement supérieures. S’ils n’hésitent pas à lui rappeler ses engagements en cas de manquement, la dépendance, presque affective, est bien là.

c. Les paradoxes de la participation : charisme, paternalisme et statut quo

Cette légitimité ne s’acquiert pas par l’accession à un poste officiel tel que président d’association. Il est frappant de constater à quel point les termes de cette prise de pouvoir sont obscurs pour les habitants et somme toute secondaires. L’éventualité d’une élection n’est mentionnée que de rares fois, lorsqu’il n’apparaît pas comme nommé par le Maire ou la Chambre des députés[24], voire auto-promus. C’est en réalité sa capacité démonstrative qui compte aux yeux des habitants, sa capacité à conquérir, captiver. L’efficacité de son aide est bien sûr importante, mais la dimension charismatique, l’attention devant les problèmes à prendre en charge, semblent compter davantage.

Un statut qui pour les leaders eux-mêmes est lié à la personnalité, au parcours méritant. Pour beaucoup, on naît leader, mais on ne le reste pas pour autant. La continuité de l’engagement, le prestige accumulé par les victoires passées sont essentiels pour rester cette personne de référence. Puisque l’élection compte si peu, sa légitimité repose sur le sentiment de reconnaissance qu’ont les habitants à son égard lorsqu’il améliore leurs conditions de vie. Il lui faut donc à la fois obtenir un résultat positif, mais aussi être identifié par l’habitant comme la personne qui en est à l’origine.

Il se produit ainsi une dissociation de la lutte pour le développement de la favela. Dans cette configuration, la personne qui subit la difficulté n’est pas celle qui va lutter pour son amélioration. Le leader existe parce que l’habitant ne peut résoudre son problème seul, soit parce qu’il n’en a pas les moyens, soit parce que lui-même ne s’en sent pas capable. Le statut du leader repose ainsi sur la dépendance de l’habitant. Aussi paradoxal que cela puisse paraître, pour préserver son prestige, le leader, pourtant impliqué dans le développement de la favela, est inévitablement enclin à la préservation du statut quo, un impensé jamais avoué que nous tirons de l’analyse des entretiens.

Un phénomène que MACHADO DA SILVA avait déjà mis en évidence il y a plus de quarante ans. Les enjeux ont toutefois changé. Le prestige du leader ne repose plus sur des ressources économiques mais sur des compétences plus individuelles de mobilisation et de médiation. L’enjeu du statut quo quant à lui est passé d’un manque d’infrastructures urbaines et de services à celui d’information et de contact (certains habitants dénoncent des cas de rétention d’information).

3. L’organisation politique interne et le rôle des acteurs extérieurs

a. L’identification aux acteurs extérieurs comme principe de différenciation

Comme nous l’avons vu, une des caractéristiques les plus prégnantes de la société brésilienne est l’inégalité de la mise en œuvre de l’action publique et de l’accès aux services ainsi que l’informalité des procédures pour y parvenir. Si l’intervention des pouvoirs publics dans les favelas s’est considérablement accrue et améliorée il n’en demeure pas moins de grosses inégalités dans sa qualité et sa réactivité. La complexité du contexte urbain dans les favelas rend aussi plus difficile la mise en œuvre d’actions publiques appropriées, du diagnostic jusqu’à l’évaluation. La plupart du temps, les solutions restent à trouver au cas par cas et de façon assez arbitraire. D’où l’importance d’un bon réseau de contacts extérieurs.

Le leader ne peut généralement résoudre seul les problèmes de la communauté. Sa capacité à le faire dépend des appuis sur lesquels il peut compter dans des sphères hiérarchiquement plus élevées du pouvoir. Là où les portes se ferment pour un favelado, elles s’ouvriront pour un directeur de service, un député municipal ou provincial. L’objectif du leader est donc de se rapprocher de l’acteur le plus approprié pour, soit mobiliser lui-même l’enveloppe nécessaire pour réaliser l’opération, soit intercéder la requête lui donnant ainsi plus d’importance auprès de l’exécutif. Ces contacts sont importants et valorisés par les habitants. Ils iront plus facilement vers un leader soutenu par un député, ou travaillant à la mairie, espérant ainsi accroître leurs chances de réussir.

Ce phénomène de différenciation par l’identification à un acteur hiérarchiquement mieux placé ou doté de plus de pouvoir a été identifié dès 1969 par le philosophe brésilien Carlos Alberto DE MEDINA. A l’époque toutefois, les leaders semblaient être davantage soumis à la domination de ces acteurs extérieurs qu’aujourd’hui mais les enjeux restent les mêmes. Les acteurs extérieurs s’intéressent surtout à la favela pour deux raisons : la mise en œuvre d’un projet de développement (cas d’institutions religieuses ou ONG) ou la promotion de leur campagne électorale (avant tout les députés). La seconde étant porteuse de beaucoup plus d’enjeux politiques que la première.

En période électorale, les favelas, par leur densité de votants, deviennent des enjeux incontournables. Deux particularités du fonctionnement des élections au Brésil, accentuent le phénomène : l’existence d’un vote obligatoire qui fait des votants sans opinion ni instruction un fort enjeu électoral et l’absence de circonscription électorale qui permet aux députés de choisir stratégiquement leurs bases de campagne en fonction de leurs attaches et intérêts. L’activité d’un candidat en campagne consiste alors essentiellement à passer des accords avec les leaders communautaires pour obtenir des voix. Une opportunité alléchante pour les leaders qui troquaient leur pouvoir d’influence sur les favelados par des faveurs personnelles ou le financement d’interventions dans la communauté. Bien que le rapport ne soit pas équilibré car rien à l’époque, ne semblait leur permettre de maîtriser l’aléa des promesses de campagne.

Aujourd’hui, d’après les leaders, cette relation semble être plus partenariale. La démocratisation du pays et la multiplication des partis soumettent les candidats à un contrôle public qui les contraint à être plus persuasifs dans leurs campagnes. Si l’artillerie de séduction (méga-concerts, distribution de cadeaux, d’argent, de nourriture) n’a guère disparu, la relation avec les leaders s’est complexifiée.  Elle s’est orientée vers un échange « gagnant-gagnant » de voix contre opérations d’aménagement. Pour obtenir l’accès à la favela et y faire campagne, le candidat a besoin de la complicité du leader. Pour satisfaire les doléances des favelados, le leader a besoin de l’appui du député. En recueillant et appuyant les doléances des favelados pour les résoudre, le député prépare sa réélection[25] et entretient parallèlement le statut du leader qui sera plus enclin à l’appuyer devant les habitants.

Il n’en demeure pas moins quelques préjudices pour la favela. L’enjeu central de ces arrangements étant l’accroissement du pouvoir individuel par le biais du développement de la favela, ces actions restent arbitraires. Le député ne répondra pas à n’importe quel leader et n’appuiera pas non plus n’importe quel type de doléance. Cet accord privilégie d’autre part les actions de court terme à effet immédiat ce qui crée à la longue des lacunes de planification. Néanmoins la densification des politiques publiques en faveur des favelas et l’instauration du BP, ont réduit la portée de ces arrangements. Selon un leader, avouant sereinement y prendre part, les députés n’interviendraient aujourd’hui qu’en marge du BP, pour des petites actions palliatives.

L’on peut toutefois s’en interroger. Aujourd’hui les rapports avec les services techniques municipaux ne sont pas toujours simples et avec le retard accumulé de nombreuses opérations déjà votées, ces « coups de pouce » restent déterminants. Cela se vérifie dans les propos des habitants pour qui ces pratiques soit-disant révolues restent bel et bien présentes, tant dans la nomination des leaders, que pour la résolution des problèmes et jusque dans la description du processus participatif en lui-même.

b. Atomisation de l’organisation politique

Même si le rôle des députés dans le développement de la favela a diminué, de simples interventions pour des problèmes quotidiens suffisent à préserver le prestige local du leader. Ce phénomène de différenciation par l’identification en entraîne ainsi un autre : celui de l’atomisation de l’organisation collective. Egalement identifié par MEDINA, il s’agit du phénomène qui aujourd’hui ressort le plus clairement dans les entretiens. La favela était décrite à l’époque comme une pluralité « d’appendices de forces externes aux canaux de communication propres et moyens de contrôle spécifiques ». Ce que l’on retrouve ici avec le leader et son appui extérieur, qui rassemble autour de lui un certain nombre de favelados dépendants de ses services (figure 1).

Figure 1 : Représentation schématique du processus de différenciation par identification à un acteur extérieur menant à l'atomisation de la favela (univers F : favela, h : habitant, L : leader, Ex : acteur extérieur).
Figure 1 : Représentation schématique du processus de différenciation par identification à un acteur extérieur menant à l’atomisation de la favela (univers F : favela, h : habitant, L : leader, Ex : acteur extérieur).

L’image d’une organisation communautaire centrée autour de l’association tel un « gouvernement » est bien loin de la réalité. Avec le perfectionnement des politiques sociales, l’exécutif a cessé d’intervenir par l’intermédiaire des associations et développe ses projets directement. Les associations qui naguère géraient des fonds publics importants ont progressivement perdu leur autonomie financière. Elles ne se contentent aujourd’hui que de leur légitimité juridique. 85% d’entre-elles seraient même en dormance[26] c’est à dire sans élections régulières du président.

Hors des politiques publiques en place, l’organisation revendicatrice de la favela repose sur l’initiative individuelle des leaders. Certains affirment coopérer entre eux pour certains projets, mais de nombreux habitants dénoncent les conflits et la compétition régnante. La plupart des réunions collectives organisées dans les favelas sont organisées par la Mairie dans le cadre de la mise en œuvre des actions du BP. Hors de ces réunions il est rare que les habitants évoquent des initiatives collectives purement internes. La simple exigence d’un débat préalable à une décision revient très peu dans les entretiens. Il est ainsi amusant d’apprendre qu’un leader ne s’entendant pas avec le bureau de l’association a toute la liberté de la quitter et d’en fonder une autre à l’identique, entrainant avec lui « ses » habitants.

Chaque leader agit généralement dans une zone spécifique de la favela, mais selon son influence et son pouvoir cette zone peut être plus ou moins étendue (figure 1). Une hiérarchie de leaders semble toutefois se dessiner dans une grosse favela du centre de Belo Horizonte. Avec l’émergence des jeunes leaders favorisée par le budget participatif, les anciens et plus puissants deviennent des « leaders de leaders », n’intervenant qu’en deuxième instance, si le « leader de proximité » ne s’en sort pas. Mais les premiers n’en perdent pas pour autant leurs propres rapports privilégiés avec les habitants et veillent à ce que toute intervention continue d’être faite en leur nom.

c.       Le leader à la croisée de deux mondes : perspectives de carrière et autres enjeux

Depuis la fin des années 90 et l’apaisement des mouvements sociaux, le rôle du leader semble prendre une autre tournure. Naguère militants acharnés de la cause favelada, la plupart a aujourd’hui été recrutée par la Mairie, les services provinciaux, ou travaille comme conseiller politique pour un député provincial ou fédéral[27]. Ce type de poste appelé « poste de confiance » permet d’introduire la cause populaire dans les institutions représentatives mais accroit aussi le caractère arbitraire des pratiques administratives dans les favelas. Les leaders, bien qu’ils aient toujours été des intermédiaires, sont aujourd’hui plus que jamais partagés entre deux mondes : les problèmes sociaux et urbains des favelas qui se sont atténués et leur carrière politico-administrative que leur contacts leur ont permis de développer.

Même s’ils continuent de souligner leur attachement à la favela (alors que tous les favelados souhaitent la quitter) et qu’ils cherchent à réduire leur situation sociale affirmant même qu’ils ne gagnent pas autant que tous les favelados l’imaginent et bien moins que la plupart d’entre eux[28], la favela n’est plus leur unique intérêt. Alors que dans les entretiens ils affirment que malgré leurs obligations professionnelles et politiques dans d’autres favelas, leur engagement pour leur favela d’origine n’a pas changé, les habitants de ces mêmes favelas se plaignent de leur manque de disponibilité, voire de leur intérêt sélectif à se saisir des problèmes. Et s’ils commentent qu’il est temps que les habitants se responsabilisent, certains leaders reconnaissent eux-mêmes ne pas avoir le temps ni les moyens de mettre en place des actions de conscientisation. Leur vision même des problèmes de la favela semble avoir perdu en revendication et il n’est pas rare d’écouter un discours conformiste sur l’amélioration des conditions de vie et la disparition des préjugés lorsqu’on les interroge sur les problèmes discriminatoires d’exclusion.

Que va donc devenir le leader communautaire ? Ce rôle d’intermédiaire entre population et institutions repose essentiellement sur un problème historique de compatibilité entre d’un côté des politiques publiques qui restent trop incomplètes et méconnaissent encore certains besoins et de l’autre une population mal informée, démunie et souvent incapable d’assimiler les pratiques administratives de droit commun. Mais avec les améliorations considérables des politiques publiques ces dernières décennies, il est possible d’imaginer la disparition progressive de ces divergences. L’on constate en effet que dans certaines favelas consolidées les leaders et les doléances des habitants se font plus rares ou se concentrent sur des thématiques « moins vitales » comme la culture ou le recyclage, par exemple.

Mais on se rappelle à quel point son statut de référence compte pour le leader non seulement au sein de la favela mais aussi pour être reconnu au dehors. Les habitants eux-mêmes continuent de le considérer comme une figure indispensable, même dans le futur où la favela ressemblera à un quartier normal. Permanence du statut quo ou utilité réelle, la question reste ouverte. Si malgré les paradoxes du secteur public brésilien l’on peut tout de même envisager une évolution de l’action publique vers plus d’efficacité dans les favelas, l’acquisition d’une conscience citoyenne autonome chez les favelados semble être une perspective plus incertaine.

4. En quête de citoyenneté : les paradoxes de la participation

a. Pourquoi les favelados participent-ils ?

La caractéristique la plus frappante de la participation brésilienne, tant admirée au Nord, est sa capacité à mobiliser les masses populaires. Mais de là à en déduire l’expression d’une citoyenneté active il y a un pas que les favelas semblent avoir du mal à franchir. Les leaders sont les premiers à fustiger le manque d’engagement des habitants. En dénonçant leur « comodisme » ils justifient bien-sûr leur indispensable statut, mais traduisent aussi la notion de participation des habitants. Pour eux, la chose est claire : pour obtenir des améliorations dans la favela il faut se mobiliser, faire du nombre. La participation est donc mue par une contrainte de nécessité. Dans la mesure où l’urbanisation entière de la favela est découpée en une multitude d’actions approuvées au fil des ans dans les assemblées du BP, ils sont nombreux à cesser de participer une fois leur rue urbanisée ou leur unité de santé construite. Certains continuent de participer en solidarité avec ceux qui n’ont pas encore obtenu les opérations revendiquées, mais ces derniers déplorent tout de même l’essoufflement de l’élan participatif avec l’amélioration des conditions de vie.

La participation qui se dessine alors, est avant tout numéraire et utilitaire, centrée sur des intérêts micro-locaux voire purement individuels. Une participation qui s’exprime chez les habitants par la réclamation, la plainte insistante de l’absence de prise en charge, plutôt que par la délibération en vue d’un intérêt général. Celle-ci étant réservée aux délégués[29], à qui il revient dans un second temps d’orchestrer les alliances entre favelas et les votes finaux. Les habitants eux ne participent généralement que lorsque, une fois proposées, les opérations en jeu les concernent directement.

Dans la vision des habitants, cette participation semble moins liée à des enjeux démocratiques que pratiques. La principale conquête est celle de voir se multiplier les opérations d’aménagement dont ils ont besoin pour vivre décemment, mais le résultat compte bien plus que la façon d’y arriver. La participation devient un moyen comme un autre, pas nécessairement meilleur que le passage par un député auquel ils n’hésitent pas à recourir lorsque cela est possible.

N’en déduisons pas pour autant l’échec de la participation citoyenne, car sans aucun doute cette mobilisation qui dure à Belo Horizonte depuis près de vingt ans a réussi à raffermir la détermination au changement. Mais elle ne correspond pas à l’idéal des chaires académiques. Même s’ils participent, les habitants affichent en masse leur désintérêt pour les questions politiques, même pour le vote. Certains se maintiennent informés à travers la radio ou la télévision, mais ils sont rares à se saisir de controverses politiques et en débattre. La notion de démocratie est généralement obscure[30] tout comme la référence à la dictature militaire qui a pourtant tenu le pays pendant plus de 20 ans. L’idée que la participation puisse accroître le contrôle social et lutter contre la corruption semble difficilement concevable. La citoyenneté apparaît rarement liée à des droits et des devoirs. Elle renvoie le plus souvent à l’entraide, le respect des autres, l’urbanité[31].

b. La citoyenneté des exclus : limitée ou en devenir ?

Il serait facile de conclure sur le désintérêt et l’ignorance des classes populaires à la chose publique, mais ce serait donner la part belle aux théories de la marginalité et ne pas prendre en compte les inégalités dont les favelas restent l’objet. En 1977, l’anthropologue américaine Janice PERLMAN dénonçait justement cette idéologie en affirmant au contraire que la plupart des maux urbains dont les favelas sont accusées résultent plutôt d’une exclusion de l’extérieur qui non seulement maintient vives les frontières, mais tend aussi à affecter la propre conscience identitaire des favelados. « Puisqu’on ne paye pas, quels droits avons-nous ?[32] ». La conscience de ne pas pouvoir exiger légitimement le respect de ses droits, un traitement égal à celui d’un habitant de bairro. En 1970 le sociologue portugais Boaventura SOUSA SANTOS relevait des propos similaires[33]. Une citoyenneté en demi-teinte que les politiques d’urbanisation n’ont compensée qu’en partie.

Les facteurs en cause sont de différente nature. D’abord historiques et structurels, le souvenir des taudis mal éclairé et insalubres continue d’entretenir les légendes urbaines. Et couplé à l’illégalité foncière même atténuée par les avancées juridiques, il continue à susciter le traitement différencié, la discrimination dans les services publics, dans les magasins, dans la rue. Une différenciation mue également de l’intérieur de la favela, car avec son informalité et ses règles spécifiques entretenues par les réseaux de trafiquants, la favela se représente elle-même comme un univers différent où seuls les favelados savent vivre en bonne entente.

Mais à la différence de l’apathie, de la soumission et de l’obéissance aveugle que décrivait PERLMAN il y a plus de trente ans, les favelados sont aujourd’hui pour la plupart conscients qu’ils subissent une injustice, sans pour autant avoir les moyens de la dépasser. Le passé des luttes, l’urbanisation, mais surtout l’accroissement du pouvoir d’achat rendent de plus en plus fréquentes des allusions à l’estime de soi, aux opportunités, à la force de se battre pour s’en sortir. Néanmoins la « quête », la « lutte » restent les mots les plus fréquents pour définir le sentiment de citoyenneté.

c. Les contradictions de l’identité citoyenne

Ni aliénés, ni « vraiment citoyens »[34], ni exclus, ni égaux aux autres habitants, les propos des favelados sur leur propre citoyenneté sont hétérogènes mais aussi contradictoires. Tout en invoquant l’estime de soi, la force de se battre, la plupart évoquent toujours « les grands », c’est à dire pour eux les riches et les puissants. Même s’ils affirment tous que les favelados ne sont plus pauvres, car ils ont un toit, de quoi se nourrir, un travail pour ne manquer de rien, que les pauvres sont les clochards et que certains se considèrent même de classe moyenne, l’idée d’une classe dominante inaccessible reste ancrée. Certains estiment même que l’écart existera toujours.

Pourtant l’espoir d’une heure où la favela vaincra de ses préjugés est assez présent, bien que peu d’explications soient données sur les termes de cet avènement. Mais là encore, la vision de la domination refait surface. L’idée d’égalité entre les classes est totalement absente et cette victoire sociale se présente davantage comme une inversion de la domination. Les facteurs de valorisation invoqués pour justifier cette inversion, sont en réalité les mêmes qui fondent le préjugé. L’un s’enorgueillit de venir de la favela car il n’a pas peur du crime alors que les riches doivent se protéger dans leurs immeubles et voitures blindées. L’autre valorise la beauté de leurs petites masures au confort simple, condamne le luxe et affirme trouver du charme à ces façades de briques mal finies.

Selon les dires des habitants en entretien, le récent développement des favelas aurait effacé derrière lui les problèmes d’exclusion. Certains refusent même de prononcer le mot « favela », allant jusqu’à affirmer que les préjugés ont disparu. Mais ces propos conformistes sont affirmés non sans hésitation. Il n’est pas rare de voir s’y glisser un « il faut bien y croire, on a pas le choix ». La résignation devant la difficulté qui persiste est souvent évoquée et prend parfois des allures fatalistes lorsque par manque d’information, un refus ou un retard est vu comme un complot, preuve de la méfiance générale face aux représentants (« de toute façon ils se moquent de nous, ne tiennent jamais leurs promesses »).

Comparée à la relative soumission politique présentée par tous les participants et habitants, il semble enfin que les références constantes à la lutte, à la détermination à toujours se battre, soient devenues une sorte de jargon, une façon de parler liée au contexte global de lutte des favelas. « Je suis favelado, je suis dans la lutte » entend-on souvent dire, ce qui tend à banaliser la revendication. Ainsi contrairement à ce qu’affirment les habitants, la plupart des leaders ne se sont jamais sentis remis en question, et certains habitants dénoncent eux-mêmes l’inertie généralisée : on peut reprocher milles choses au leader mais son autorité est rarement contestée. Certains reconnaissent eux-mêmes qu’ils seraient incapables de devenir leader à leur place.

Conclusion

Le contexte actuel se distingue clairement d’une aliénation ou d’une soumission totale à l’autorité, tel que le décrivait PERLMAN. Pourtant certains paradoxes empêchent d’abandonner cette vision. Contrairement aux autres thèmes, celui de la citoyenneté est sans aucun doute celui qui a suscité les réponses les plus diverses. Si les différences de point de vue entre les interviewés révèlent une évidente évolution en marche, les nombreuses contradictions recensées dans un même entretien prouvent aussi que les favelados n’ont encore qu’une vision partielle de leur réel potentiel citoyen. La situation semble à première vue transitoire, mais les phénomènes décrits ici interrogent l’idée d’une évolution continue avec une citoyenneté pleine en perspective.

Ce travail nous permet de comprendre à quel point la favela interagit de manière complexe avec sa société. Si certains facteurs structurels qui la distinguent des bairros (nature du tissu urbain, indicateurs statistiques…) et la discrimination extérieure existent bel et bien, nos résultats montrent que ce sont aussi des mécanismes pervers proprement internes qui alimentent cette exclusion et qui rendent si fragile l’expression d’une réelle participation citoyenne autour du budget participatif. S’ils traduisent certainement une réaction au rejet extérieur hérité du passé, ils semblent aujourd’hui se consolider comme une spécificité favelada.

Il semble que dans le futur, ce ne seront pas tant les différences structurelles qui distingueront la favela des autres quartiers, mais son organisation spécifique qui découle tant de l’héritage d’un siècle de discriminations qui sont encore loin d’avoir disparu, que de l’auto-stigmatisation que vivent les favelados eux-mêmes. Tant que perdurera une différence d’organisation entre la favela et le bairro, une identification citoyenne différente existera aussi. Les facteurs externes liés au caractère excluant de la société brésilienne entretiennent cette différence. Certaines réactions à l’exclusion tendent à leur tour à être excluantes : le triangle de dépendance entre leader, habitant et acteur extérieur, mais aussi l’auto-ségrégation autour de règles d’entente propres à la communauté. Un fonctionnement social organique[35] plus que rationnel qui se préoccupe des problèmes internes sans chercher à s’ajuster aux exigences démocratiques de la société dans son ensemble.

De telles formes de démission politique existent aussi ailleurs. Mais il nous semble que ce soit l’enclave qui accentue ici le phénomène, l’idée d’un monde à part qui affranchi l’individu de ses droits et devoirs de citoyen. Des travaux de psychologie sociale ont mis l’accent sur le ressenti d’une souffrance éthico-politique comme facteur de déclanchement du besoin de citoyenneté. De même le philosophe allemand Axel HONNETH[36] relevait l’expérience du mépris comme activateur de la lutte pour la reconnaissance. L’humiliation que certains ont déjà vécu ou la profonde injustice que d’autres soulignent au regard du traitement différencié subit, montrent que la plupart des favelados ont conscience du rejet social sans pour autant se mettre à exiger une citoyenneté pleine. Car l’univers où vit le favelado et l’univers qui l’agresse sont distincts et interagissent peu. Malgré une nécessaire soumission aux autorités en place (leaders et trafiquants), le favelado est reconnu, protégé, assisté dans sa favela ce qui dans un sens réduit son besoin de reconnaissance à l’extérieur.

Plus que de la reconnaissance, c’est la quête de l’autonomie qui manque aujourd’hui au favelado. Pouvoir affronter la société globale sans être pour cela dépendant du leader. Faut-il pour autant supprimer le leader communautaire ? Difficile de trancher vue la complexité du rôle. Le psychologue américain George Herbert MEAD37 souligne toutefois le rôle de l’intersubjectivité entre l’individu et la société dans laquelle il vit. L’importance du contact direct pour mesurer l’impact que son propre comportement provoque sur autrui.

 

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[1] Vaste bibliographie dont Allegretti, 2003 ; Cabannes, 2001 ; Dagnino, 2007 ; Gret et Sintomer, 2002.

[2] On s’axe ici sur la comparaison Europe/Brésil par manque d’information sur les cas nord-américains.

[3] Feltran, 2007.

[4] Fortement incités et appuyés par les unités communautaires de l’église catholique de gauche, inspirées par la théologie de la libération.

[5] Entre autres : lancement des budgets participatifs municipaux, constitutionnalisation des conseils délibératifs sur les politiques sociales à tous les niveaux administratifs, création du ministère de la ville.

[6] Perlman, 1981.

[7] Abers, 1998 ; Kunrath, 2002.

[8] Machado Silva, 1967 ; Medina 1969 ; Perlman, 1981 ; SAGMACS, 1960 ; Sousa Santos, 1999.

[9] Boschi, 1983 ; Feltran, 2007 ; Perlman, 2005 ; Queiroz Ribeiro et Santos Junior, 2003 ; Queiroz Ribeiro et Correa Do Lago, 2001 ; Zaluar et Alves Ribeiro, 2009.

[10] Capitale de l’Etat du Minas Gerais, 3e ville la plus importante du pays. Entretiens réalisés dans 3 favelas différentes avec 3 leaders communautaires, 5 favelados (dont une famille) ayant participé à un processus participatif (budget participatif) et 2 favelados n’ayant jamais participé.

[11] Véras, 2004, p. 47.

[12] Martins, 1997, p. 20 ; cit. Sawaia, 2001, p. 39 et 44.

[13] Kowarick, 1980.

[14] Queiroz Ribeiro et Santos Junior, 2003.

[15] Sousa Santos, 1987, p. 81 ; cit. Sawaia, 2001, p. 32.

[16] Définition de la favela, par José Arthur RIOS, Dicionário de ciências sociais, p. 466-468, 1987.

[17] Rio de Janeiro est la ville où les favelas se sont implantées le plus tôt et le plus massivement. Ceci explique pourquoi la plupart des études sur lesquelles nous nous basons ici, portent sur le contexte carioca.

[18] Les données numériques figurent dans Queiroz Ribeiro et Correa Do Lago, 2001.

[19] Le PT, avec à sa tête le président Lula qui cumule deux mandats de 2003 à 2010.

[20] Quartier de la « ville formelle ».

[21] Machado Silva, 1967, p. 39.

[22]Pour plus d’information sur le budget participatif : voir De Grazia, Torres, 2003 ; Sintomer, 2002.

[23] Les termes portugais ont une forte connotation. Littéralement : courir après, ramener des résultats, satisfaire la communauté.

[24] Le système législatif brésilien possède un parlement à chaque niveau administratif : commune, état fédéré, union.

[25] Ce type d’accord est plus courant lorsque le candidat a déjà un pied dans le système représentatif.

[26] Selon l’un des leaders.

[27] Tous les leaders de notre échantillon mais pas nécessairement tous à Belo Horizonte.

[28] Bien qu’un salaire de fonctionnaire soit sans équivoque bien plus élevé que celui d’un ouvrier, par exemple !

[29] Représentants de chaque quartier élus dont le nombre varie en fonction de la participation des habitants, souvent des leaders mais pas uniquement.

[30] A même été une fois confondue avec « bureaucratie ».

[31] A noter qu’en portugais le terme cidadão définit à la fois le citoyen et le citadin.

[32] En référence aux impôts fonciers dont les favelas sont exemptéesen l’absence de titre de propriété.

[33] Sousa Santos, 1999.

[34] Tel que l’expression est ressortie dans un entretien.

[35] Ramos C., Coin De Carvalho J. E., 2008.

[36] Honneth, 2010.


2 réflexions au sujet de « Le mythe de l’engagement citoyen dans les favelas brésiliennes »

  1. Chère carnetière, cher carnetier,
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